各乡镇（街道）人民政府（办事处），经济开发区、雪峰开发区管委会，市人民政府各部门、各直属机构：

　　《南安市行政规范性文件备案审查工作指引（试行）》已经市政府第49次常务会议研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　南安市人民政府办公室

　　2024年5月16日

　　（此件主动公开）

南安市行政规范性文件备案审查工作指引（试行）

　　为了进一步贯彻落实党的二十大提出的“完善和加强备案审查制度”要求，加强行政规范性文件备案审查工作，维护法治统一，推进依法行政，建设法治政府，根据《中华人民共和国立法法》《优化营商环境条例》《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《福建省行政规范性文件备案审查办法》等法律、法规、规章和上级有关规定，针对行政规范性文件备案审查纠错中的常见问题，结合工作实际，编制本指引。

　　一、制定主体、权限和程序规定的审查指引

　　根据《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《福建省行政规范性文件备案审查办法》等有关规定，对行政规范性文件有关制定主体、权限和程序规定等主要合法性问题审查，提出以下指引：

　　（一）制定主体

　　1．各级人民政府、县级以上人民政府工作部门和依法设立的派出机关、省以下实行垂直管理的部门，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）可以在其法定职权范围内制定行政规范性文件。

　　（1）市级制定主体具体按《南安市人民政府办公室关于公布南安市市级行政规范性文件制定主体清单和管理事项类别清单的通知》（南政办〔2023〕43号）执行，并进行动态管理。

　　（2）省以下实行垂直管理的部门、各乡镇人民政府可以在其法定职权范围内制定行政规范性文件。

　　2．议事协调机构、临时机构、部门内设机构等需要出台行政规范性文件的，应提请有关行政机关制定。

　　（二）制定权限

　　1．不得违背宪法规定、宪法原则或者宪法精神；

　　2．不得与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致；

　　3．不得对只能制定法律的事项作出规定；

　　4．不得超越行政机关法定权限；

　　5．不得违法增加行政机关权力或者减少其法定职责；

　　6．不得违法减损自然人、法人和非法人组织的合法权益或者增加其义务，不得侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；

　　7．不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，不得增设办理行政许可事项的条件，不得规定出具循环证明、重复证明等内容；

　　8．不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；

　　9．不得侵犯村民委员会、居民委员会等基层群众性自治组织的自治权利；

　　10．不得存在其他违反制定权限的情形。

　　（三）制定程序

　　行政机关制定行政规范性文件应当执行征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布、报送备案等法定程序。

　　1．征求意见

　　（1）行政规范性文件内容涉及其他行政机关管理职能的，应当采取书面形式征求有关行政机关的意见。

　　（2）除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对自然人、法人和非法人组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，应向社会公开征求意见（参照《市县法治政府建设示范指标体系》规定，征求意见期限一般以不少于7个工作日为宜）。

　　（3）制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政规范性文件，应当充分听取市场主体、行业协会商会的意见；除依法需要保密外，应当通过报纸、网络等向社会公开征求意见，征求意见的期限一般不少于30日。

　　2．合法性审核

　　（1）应当按照规定经过承担合法性审核职能的机构合法性审核（以市人民政府、市人民政府办公室名义制发的行政规范性文件，合法性审核由市司法局负责；其他行政机关以自己名义制发的行政规范性文件，合法性审核由制定机关负责）。与市场主体生产经营活动密切相关的，应当经过公平竞争审查。未经合法性审核或者经审核不合法的，以及未按要求开展公平竞争审查的，不得提交集体审议。

　　（2）重要的行政规范性文件的制定，还应当对行政规范性文件制发的必要性、可行性和合理性进行评估论证。

　　3．集体审议决定

　　地方各级人民政府制定的行政规范性文件应当经本级政府常务会议或者全体会议审议决定，政府部门制定的行政规范性文件应当经本部门办公会议审议决定。

　　4．向社会统一发布

　　行政规范性文件签发或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行。

　　5．报送备案

　　（1）以市人民政府和市人民政府办公室名义制发的行政规范性文件，起草单位应当自文件印发之日起五日内，将备案材料报送市司法局；由市司法局按程序向泉州市人民政府和南安市人民代表大会常务委员会备案。

　　（2）各乡镇（街道）人民政府（办事处）、经济开发区、雪峰开发区管委会、市直有关单位以本单位名义制发的行政规范性文件，应当自文件公布之日起三十日内向市人民政府备案（迳送市司法局）。

　　（3）实行垂直管理的部门制发的行政规范性文件，应当自文件公布之日起三十日内报送上一级主管部门备案并抄送市人民政府（迳送市司法局）。

　　6．不得存在其他违反法定程序的情形。

　　二、重点行政执法规定的审查指引

　　（一）行政处罚

　　根据《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规，对行政规范性文件有关行政处罚规定的主要合法性问题审查，提出以下指引：

　　1．行政规范性文件不得设定行政处罚，避免规定无法律、法规、规章依据的“通报批评”“罚款”等内容。

　　2．上位法已经对违法行为作出行政处罚规定的，可以在上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内，依法合理细化具体情节、量化处罚幅度，但是：

　　（1）不得扩大或者限缩违法行为；

　　（2）不得改变行政处罚的适用条件和对象；

　　（3）不得增加或者减少行政处罚的种类；

　　（4）不得扩大行政处罚的幅度。

　　3．不得违法实施行政处罚：

　　（1）不得违法改变行政处罚的实施机关；

　　（2）不得改变行政处罚的管辖规定；

　　（3）不得违法授权或者委托实施行政处罚；

　　（4）不得改变行政处罚的从重、加重或者从轻、减轻、免除等规定。

　　4．不得违反上位法规定的程序：

　　（1）不得改变行政处罚的方式、步骤；

　　（2）不得延长作出行政处罚的时限；

　　（3）不得扩大适用简易程序的范围；

　　（4）不得缩减听证适用范围；

　　（5）不得缩减应当经行政机关负责人集体讨论决定的范围；

　　（6）不得作出其他侵犯行政相对人合法权益的行政处罚程序变更规定。

　　（二）行政许可

　　根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发〔2013〕39号）、《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（国办发〔2022〕2号）等法律法规和国家有关规定，对行政规范性文件有关行政许可规定的主要合法性问题审查，提出以下指引：

　　1．行政规范性文件不得设定行政许可。在行政许可事项清单之外，有关行政机关以备案、证明、目录、计划、规划、指定、认证、年检等名义，要求行政相对人经申请获批后方可从事特定活动的，应当认定为变相许可。

　　2．为了推动行政许可的便捷高效，法律、法规、规章对行政许可的条件、程序、办理时限、不予受理以及行政许可的变更、撤回、撤销、注销只有原则性规定，或者对行政许可的申请材料没有明确规定的，行政机关可以对相关内容进行细化量化，但不得扩大许可事项范围，增加许可条件、环节，延长许可事项办理期限，不得增加证明材料，不得设置或者变相设置歧视性、地域限制等不公平条款，防止行业垄断、地方保护、市场分割。

　　3．行政规范性文件不得违法改变行政许可的实施机关，违法授权或者委托实施行政许可。

　　4．没有法律、行政法规依据，不得规定收取任何行政许可费用和行政许可监督检查费用。法律、行政法规已经规定收取费用的，不得扩大收费项目、增加收费对象、提高收费标准、延长收费期限等。

　　5．不得作出其他侵犯行政相对人合法权益的行政许可程序变更规定。

　　（三）行政强制

　　根据《中华人民共和国行政强制法》等有关法律、法规，对行政规范性文件有关行政强制规定的主要合法性问题审查，提出以下指引：

　　1．行政规范性文件不得设定行政强制措施、行政强制执行。

　　2．法律、法规、规章对行政强制的条件、程序和办理时限只有原则性规定的，行政机关可以依照法定权限和程序对相关内容进行细化量化，但是不得改变行政强制措施的对象、适用条件和种类等。

　　3．不得改变行政强制的实施机关。

　　4．不得授权或者委托实施行政强制。

　　5．不得规定收取或者分摊检测、检验、检疫、技术鉴定等费用，以及因查封、扣押发生的保管费用。

　　6．不得规定对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。

　　7．不得扩大代履行的适用范围或者限缩代履行的条件。

　　8．不得作出其他侵犯行政相对人合法权益的行政强制程序变更规定。

　　三、涉及营商环境规定的审查指引

　　根据《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》和国务院《优化营商环境条例》《福建省优化营商环境条例》、市场监管总局等五部门联合印发的《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）以及《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）等法律、法规和上级有关规定，对行政规范性文件涉及营商环境规定的主要合法性问题审查，提出以下指引：

　　（一）公平竞争

　　1．市场准入和退出标准：

　　（1）不得设置不合理或者歧视性的准入和退出条件；

　　（2）未经公平竞争不得授予经营者特许经营权；

　　（3）不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务，不得要求或者鼓励优先采购本地生产的产品；

　　（4）不得设置没有法律、行政法规或者国务院规定依据的审批或者具有行政审批性质的事前备案程序；

　　（5）不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等设置审批程序。

　　2．商品和要素自由流动标准：

　　（1）不得对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策；

　　（2）不得限制外地和进口商品、服务进入本地市场或者阻碍本地商品运出、服务输出;

　　（3）不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动；

　　（4）不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；

　　（5）不得对外地经营者在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇，侵害其合法权益。

　　3．影响生产经营成本标准：

　　（1）不得违法给予特定经营者优惠政策，不得点名扶持具体企业，不得违规通过入围形式设置备选库、名录库、资格库作为参与政府采购活动的资格条件；

　　（2）安排财政支出一般不得与特定经营者缴纳的税收或非税收入挂钩；

　　（3）不得违法违规减免或者缓征特定经营者应当缴纳的社会保险费用；

　　（4）不得在法律规定之外要求经营者提供或扣留经营者各类保证金。

　　4．影响生产经营行为标准：

　　（1）不得强制经营者从事《中华人民共和国反垄断法》禁止的垄断行为；

　　（2）不得违法披露或者违法要求经营者披露生产经营敏感信息，为经营者实施垄断行为提供便利条件；

　　（3）不得超越定价权限进行政府定价；

　　（4）不得违法干预实行市场调节价的商品和服务的价格水平。

　　5．例外规定

　　（1）为维护国家经济安全、文化安全、科技安全或者涉及国防建设的，为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的，为实现节约能源资源、保护生态环境、维护公共卫生健康安全等社会公共利益以及法律、行政法规规定的其他情形时，可以依法依规作出具有一定限制竞争效果的规定。

　　（2）制定机关应当在公平竞争书面审查结论中说明政策措施是否适用例外规定。认为适用例外规定的，应当对符合适用例外规定的情形和条件进行详细说明。

　　（二）建设全国统一大市场和促进民营经济发展壮大

　　1．不得自行制定具有市场准入性质的负面清单。

　　2．不得对不同所有制企业设置歧视性规定。

　　3．不得以备案、年检、认定、指定、要求设立分公司等形式设定或者变相设定准入障碍。

　　4．不得将政务服务事项转为中介服务事项，没有法律法规依据不得在政务服务前要求企业自行检测、检验、认证、鉴定、公证以及提供证明。

　　5．不得规定其他不当市场干预行为。

　　（三）企业权益保护

　　1．没有法律、法规、规章或者国家规定作为依据，不得要求企业调整生产规模、产业布局、经营方式、经营范围。

　　2．没有法律、法规作为依据，不得要求企业停工停产停业，或者采取停止供水、供电、供燃气等措施干预企业正常生产经营活动。

　　3．没有法律、法规作为依据，不得要求企业接受未经有权机关批准的考核、评比、评优、达标、升级、排序等活动。

　　4．没有法律、法规作为依据，不得要求企业接受指定培训、指定服务、购买指定产品。

　　5．没有法律、法规作为依据，不得要求企业参加各类社会团体。

　　6．不得强制或者变相强制企业接受有偿新闻或者征订报刊、提供赞助或者捐赠、参加法律和行政法规规定以外的保险。

　　7．不得干涉企业合法用工自主权。

　　8．不得实施其他干扰企业正常生产经营活动或者违法增加企业负担的行为。

　　本工作指引自印发之日起施行，由南安市司法局负责解释。